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理论实践

由于批量集中采购作为一个正式概念被确立的时间不长以及各体系、各地区的具体做法有所不同等原因,学界和行业内对批量集中采购定义的准确归纳还相对较少。财政部国库司等编著的《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》具体阐述了批量集中采购的源起、存在的问题及成因以及应将批量集中采购纳入政府采购制度改革统筹考虑等三个问题,但在对“批量集中采购”概念的释义中,只解释了批量集中采购的功能、意义等,并未对其定义进行具体归纳。

可以看出,批量集中采购完整概念和准确定义的发展至今还处于感性认识多,理性探究少;对特征描述及介绍的多,对本质机理及发展方向分析的少;在执行层面指导性的论断多,在理论层面学术性的研究少的阶段。显然,当前的认识层面不利于政府采购更好地把握批量集中采购的运行规律,并且也不足以作为一个严谨的概念成为法律依据。因此,我们有必要对批量集中采购的特点内涵、现有认识的局限性等问题做出深入研究以准确把握其概念,进而归纳出其相对全面准确的定义。

 

批量集中采购的特点内涵

 

1.以微观效率换取规模效益。

 

批量集中采购的这一特点具体包括以下三个方面的内涵:

第一,规模效益是批量集中采购的主要价值追求。

批量集中采购体现出的一切价值的核心驱动力都是通过追求规模效益实现的。“……在政府制度的具体执行过程中,大家往往只重视集中采购的组织形式……,而忽视了集中采购的基本目的,即利用政府采购的批量采购优势获得规模效益。”对于政府采购而言,将需求汇集成相对大批量更符合市场竞争规则,因为采购量越大,对供应商的吸引力就会越强,商品间的竞争性越强,采购方的选择就更加丰富,价格、质量及服务优势也就越明显。业内个别声音对批量集中采购规模效益的认识存在片面性,认为集中采购本来就是效益采购,批量集中采购是多此一举。诚然,集中采购通过从各个分散单位汇集采购需求再集中面对市场,确实与分散采购相比形成了规模效益,但这种仅限于空间上的需求汇集具有偶然性,规模也难以提升。批量集中采购则是在汇集空间上散落于各单位的需求的基础上,将时间上的多个批次再度进行分类整合。所以,如果说集中采购主要实现的是采、管、用分离的话,集中程度更高的批量集中采购则专注于创造规模效应。事实也已充分证明,其规模效益远比集中采购高,仅以中央国家机关为例,很多品目采用批量集中采购后节资率能达到30%左右,有的甚至接近50%。

批量集中采购的规模效益在政府采购经济功能实现上的具体表现为,最大程度的节约采购资金,提高资金使用率,避免重复和浪费,并通过汇集而成的数额巨大的采购项目,增强政府采购在宏观调控、产业结构调整等方面的影响力;在政治功能实现上的具体表现为,通过规模化采购需求吸引更多社会关注,使更多人参与到采购监督中来,采购各参与方暗箱操作的违法违规成本提升,采购活动的监督制约效果得到强化;在社会功能实现上的具体表现为,通过规模效益对保护民族企业、支持中小企业、引导行业发展等一系列社会发展目标施加影响;而对于军事功能实现方面的帮助是,提高军费利用率,有效增强军队采购的吸引力,改变在一些品目采购中的被动处境,打破壁垒等。

第二,批量集中采购寻求效益与效率的平衡。

在实践中,有一些需求提报单位认为,批量集中采购抛开效率,只求效益,误时误事,是“捡了芝麻丢了西瓜”。此种观点的片面性在于,仅从个体的微观角度出发去认识批量集中采购。事实上,批量集中采购追求规模效益牺牲的只是各个单次采购的微观效率,因为批量集中采购本来就明确仅适用于采购效率相对要求不高、需求相对稳定的品目范围内,“列入集中采购目录的项目,适合执行批量集中采购的,应当实行批量集中采购采购,但紧急零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。”所以,从宏观上看,这些参与批量集中采购的需求单位的总采购效率并没有太大损失,需求方的总体效用并没有过多降低。但同时我们也应看到,在实践中“捡了芝麻丢了西瓜”的现象确实存在,主要原因在于对汇集量的设计没把准度。因为采购批量的汇集并非越多越好,若超过一定范围,会使采购过程过于繁杂,效率过低,效果过犹不及,产生规模不经济的现象。所以,正确的批量集中采购实施思路并非将无限汇集需求视为实现效益的抓手,而是要根据具体批次的特点,科学设定各品目的归集频次,归集时机,做出合理布局,而这就是对批量集中采购效率的保证。

总的来说,批量集中采购如果抛开效率只顾效益,哪怕节约了再多资金,也可能因为影响到使用价值而失去意义。批量集中采购运行至今,之所以强调采购的前端管理,突出计划性,就是要通过合理设计既保证其规模经济优势,又兼顾效率。所以,批量集中采购的本质追求是在其适用的范围内,寻求效益与效率的平衡。

第三,规模效益须兼顾必要性与有限性。

批量集中采购包含于集中采购之内,前者对于后者既有产生规模效应的必要性又在适用范围上存在着有限性。同样,在实施批量集中采购时,追求规模效益也必须兼顾必要性与有限性。其中必要性不再赘述,有限性则应在政府采购的“物有所值”原则上予以体现。我们常说,“一分钱一分货”,这条买卖活动中朴素的价值规律同样适用于政府采购。虽然政府采购应以满足为纳税人服务的基本要求为标准制定的准绳,但如果在批量集中采购中一味地以节资成效为评价依据的话,也往往容易引起一系列问题,包括在实践中确实出现过的供应商由于利润过低而以次充好、价格恶性竞争、高品质企业参与积极性不高等现象。所以,虽然我们选择批量集中采购模式的主要目的是实现规模效益,但同时也应注意把握其有限性,避免盲目以节资成效论英雄,而忽视了政府采购的“物有所值”原则,违反了市场规律。

 

2.以约束个性实现需求管理。

 

批量集中采购的这一特点具体包括以下三个方面的内涵:

第一,对需求提报施加约束是政府采购的应有之义。

首先,在减少公共资金浪费方面。政府采购的本质是以数额巨大的公共资金来实现公益目标,采购什么配置的产品都应以能为纳税人提供公共产品和服务为标准,而绝大多数政府职能的实现并不需求多么高的办公配置水平,所以政府采购中很多品目过多的个性化需求往往追求的都是超出其岗位核心用途非必要性能,造成了公共资源的浪费。造成这种浪费的根源,往往来自“国家的钱,不花吃亏”、“不买对的,只买贵的”的心态。对这类现象,我们应当且必须施以约束。就好比几个人用公费去吃工作餐,在预算范围内,每个人都想去自己偏好的餐馆,使自身的效用最大化。其实这些个性化需求中的很多想法都超出了工作餐“吃饱为本”的设计初衷。如果此时只是提倡每个人通过道德自律进行妥协,减少“任性”需求以节约公共资金的话,可能收效甚微。但若规定只有其中两家既满足标准又经济实惠的饭店可供选择,否则就取消这顿工作餐的话,可想而知,大家的意见就不得不向一起归拢,从而被限制和引导。

其次,在完善政府采购机制方面。政府采购的公共性决定了它同私人采购相比,采购成效对从业人员更缺乏激励,设租寻租谋取私利的隐蔽性与诱惑性更加突出,更容易出现贪污腐败和违法犯罪现象。而我国多年来将采购监管的重点放在招投标等执行环节以及公共采购人与供应商利益勾结的封堵措施的强化上,对于作为采购源头的需求提报对后续整个采购活动产生的隐蔽性影响的认识还相对薄弱。近年来,抓好政府采购需求提报的声音越来越多,相关的论证研究也开始深入。可以预见,政府采购需求管理的约束机制将进一步得到完善。

第二,需求个性化约束以限制为手段,引导为目的。

一些观点认为,批量集中采购对需求个性化的约束无非是通过一味地紧缩选择空间来实现,事实上,表面上的限制只是需求个性化约束的手段,根本目的是建立需求提报的科学引导机制。在实践中,很多的需求提报者由于缺乏对市场及产品的专业化了解,对于目标标准模棱两可,并不清楚自己能要什么,该要什么,最后提报的结果很难成为符合岗位工作要求的最优选择。所以,批量集中采购对于需求的个性化进行约束的实质是在其适用品目范围内,通过考量各类需求单位的实际工作需要,给出几种具有代表性的相对统一的功能和价格标准供需求单位选择,以引导缺乏科学性与合理性的个性化选择向着科学合理的标准汇集。这对于建立和完善需求提报的科学引导机制,创造和塑造一个科学健康的需求提报氛围具有重要作用。

第三,准确评价个性化的核心是办公配置标准的建立完善。

从批量集中采购归集需求的角度可将个性化需求理解为,需要以个性化性能和特点来满足使用要求而导致在目标选择上明显与其他同类需求的选择方向差异较大的需求。个性化意味着不易归集,至少说明相关需求在这一条上不适用于批量集中采购。对此问题,一方面在采购模式的选择上,我们应注意不要盲目采用批量集中采购模式,以免因选择空间过窄影响此类采购的成效一方面;另一方面要注意区分与识别提报的个性化需求是否真的必须,避免通过利用个性化标签来规避批量集中采购的现象出现。因此,要实现科学客观的评价个性化,最核心的问题是需要建立和完善相关数据库,用以判断和确立不同职能单位、不同类型岗位、不同特点地域等几种差异情况下,符合实际需要的办公配置条件,进而区分出类别,设计出相关品目的使用上,应该采用的办公配置标准。只有以这样清晰明确的标准为尺,才能衡量好个性化这个抽象的概念。

 

3.以深度集中促进流程再造。

 

批量集中采购的这一特点具体包括以下三个方面的内涵:

第一,集中采购频次有益于优化执行成本的投入。

批量集中采购改变了普通集中采购的一事一采模式,通过累积采购量,由多次采购为一次采购,这种频次合并使得采购执行中所需投入的人力、时间、经费等成本由多次变为一次,有效降低了政府采购的投入产出比。换个角度来看,“赶一只羊是赶,赶一群羊也是赶”,原本没有参加批量集中采购的单位即使是通过“搭便车”的方式参与到大批量的采购中,也会降低边际成本,实现“帕累托优化”。

第二,深度集中促进采购流程重心的重新分布。

普通的集中采购,执行环节是牵扯各参与方精力相对集中的阶段,而批量集中采购以实现规模效益为目标改造采购流程,通过归集合并,将重复性较强的执行阶段大幅压缩的同时,增强了采购前期计划阶段与后期履约阶段的重要性。其中,在前期计划阶段,通过增强计划性、预测性、全局性、科学性等提高计划阶段的精确性,从采购活动的发端为全年工作的具体开展提供指针;而对于后期履约,累计的采购批次增强了后期履约的集中程度,既对供应商配送供应的履约能力设置了更高标准,需要供应商在不变的需求时限和更广的履约地域范围内向多家单位配送,又相应的给履约监管部门管理指导供应商履约情况、监督售后各项服务的保障质量提出了更高要求。同时,参加批量集中采购的供应商往往在激烈竞争中为了获得签约尽量压低报价,而在合同签订后,保质保量提供产品及履约服务的意愿可能有所降低,这也是客观上深度集中给后期履约工作带来的困难。

第三,深度集中对集中采购流程再造产生影响。

批量集中采购深度集中的特点,必然带来采购活动前端与末端投入的增加,使得采购流程的重心重新分布。而近年来,从政府集中采购流程不断优化发展的趋势来看,不论是理论界还是越来越多的政府采购实践经验都在倡导和证实增强采购前期的计划管理与后期的履约管理的重要性。而批量集中采购的深度集中机制,不仅是舆论逐渐关注增强集中采购前端计划管理与末端履约管理重要性的发端之一,同时无疑也是这种流程再造思路现成的试验田。这一影响是超越批量集中采购本身的,对我国现阶段政府采购模式机制不断优化发展具有积极意义。

 

准确认识批量集中采购

 

1.对批量集中采购的认识现状。

 

在政府采购学界和行业内,不少专家、学者及从业人员都对于批量集中采购的概念做过论述和探讨。梳理这些观点可以看到,在批量集中采购核心要素的理解差异性较小,但关注批量集中采购的具体侧重点则各有不同。徐焕东认为,产品达到统一标准,汇总不同单位的采购预算或同一单位不同时间的采购预算且达到一定的需求数量是其主要特征;侯传华认为,批量集中采购是在一定规则下不完全消除差异化的实物派发;高志刚认为,批量集中采购通过汇总采购人的实际需求数量,进而形成规模效应,提高政府采购的社会关注程度,并且增强投标供应商之间的竞争,促使投标供应商给予更加优惠的折扣,从而最大限度地节约财政资金;龚云峰则强调批量集中采购中量的规模,认为采购量对供应商生产或销售而言应具备一定的规模效应,即低于这个量的生产或销售的边际成本会比较高,对于不同的行业,量的标准也不同;邱伟平认为批量集中采购应交由集中采购机构统一采购,由签约单位按需统一供货,财政部门统一支付。

在批量集中采购的定义方面,梳理总结目前各类文献及网络词条,得到普遍认可的是中国政府采购网的解释:“批量集中采购是对一些通用性强、技术规格统一、便于归集的政府采购品目,由采购人按规定标准归集采购需求后由集中采购机构统一组织采购的一种采购模式。”可以看出,这种定义是对各地近年来我国政府实行批量集中采购的介绍性、描述性总结,在具体执行层面有一定的指导性,但并不适宜作为完整学术性概念。因为一方面此定义的涉及要素较少,没有从本质上反映批量集中采购的价值追求,另一方面把采购品目明确限定在通用性强、技术规格统一和便于归集等几个具体条件上,忽视了批量集中采购发展趋势和拓展空间。

 

2.批量集中采购与相关概念的对比分析。

 

要准确认识批量集中采购,应对其与一些相关采购概念进行对比分析。

首先,集中采购与批量集中采购。

集中采购是我国政府采购的制度核心,是指将不同需求方的采购需求集中到特定的管理机构进行管理,而后交采购执行机构进行采购,这样的“采、管、用”分离机制提高了公共资金使用的科学性,有效抑制了浪费,同时避免买卖双方直接,很好控制了腐败的滋生,进而实现一系列经济、政治、社会功能。这里的“集中”是指需求从不同的源头汇集到一个出口,是空间上的集中。批量集中采购则是在集中采购的基础上突破一事一采,将不同批次的相同需求进行归并汇总形成较大采购批量,在空间汇总基础上实现时间汇总,进而产生规模效应。可以说,批量集中采购是集中更高程度的集中采购。

二者的核心差别在于,集中采购的机制核心是通过“采、管、用”分离实现政府采购的全流域分工,各部分任务明确,各司其责,并趋于专业化;而批量集中采购的机制核心则是在集中采购的基础上,通过将时间段内的需求进行分类汇总,追求规模效益。这就引起二者功能目标实现的差异:集中采购的功能目标更综合,适用范围更大;而批量集中采购的目标则相对单一明确,适用范围也相对有限。

其次,批量集中采购与协议供货采购。

协议供货作为一种采购组织形式,广泛见于政府采购领域,并一度成为主要模式。其方法为:通过公开招标或其他采购方式确定协议供货的供应商和协议产品,在协议规定的有效期内,采购人直接或通过谈判、询价等方式向协议供应商进行采购,签订供货合同,实现“一次选择,自由采购,多次供货”。对比可以看出,协议供货的产品选择空间大、效率高、服务质量好,但其机制中有几点不足:第一,虽然选择了合适的供应商,签订了供货合同,采购方却无法对供应商承诺采购时机,各个需求单位进行采购时,采购时机其实是分散的,因而在采购量上无法形成实质上的规模;第二,市场价格随时都在波动,供应商大都不愿或难有精力及时更新价目表,在电子产品等一些更新换代较快的产品中体现得尤为明显,影响采购方做出科学决策;第三,采购单位直接与供应商接触,容易让寻租、串通等行为钻空子。批量集中采购与之相比,存在明显优势:首先集中了较大采购批量,可以形成实质上的采购规模;其次批量集中采购是集中起需求以后一次性采购,不需要在一定的协议时间内应对市场价格波动;最后,批量集中采购中需求单位不接触供应商,寻租、串通等行为发生的几率较小。但同时批量集中采购也有不如协议供货之处,比如产品选择相对固定,采购效率相对较低,服务保障难度较大等。

二者的核心差别在于,协议供货是善于满足个性化需求的效率采购,批量集中采购是“集中力量办大事”的效益采购;协议供货好比灵活机动适应力强的轻武器,批量集中采购则像威猛稳健的重火力平台。二者的差异性正体现出互补性。从现阶段实践情况来看,中央和一些地方省市区已能较好的将协议供货与批量集中采购结合,发挥各自优势,体现互补作用。

最后,批量集中采购与区域联合采购。

以邻近区域为归集范围的批量化采购实践,在一些省市区及军队采购中都出现过,其中明确提出区域联合采购概念的,是在作为政府采购重要组成部分的军队物资采购领域。区域联合采购是从军队物资采购的实际情况出发,针对采购规模与政府采购相比较小,区域内各类部队需求位置分散等特点设计,旨在通过汇集统一区域内各不同隶属体系单位的相同需求,集中面向市场寻求规模效益。其建设思路为,在邻近区域内“跨系统集中需求,跨兵种共享资源,跨层次组织实施”,构建“机制共建、平台共用、军地共管、资源共享”的集约化采购模式,建立一个由同一区域内各单位自主汇总采购需求、集体协商拟制采购计划、共同组织集中采购、分别签订合同、各自结算支付的联合采购运行机制,以实现将同一区域内不同军兵种单位的物资采购需求集中起来统一面向市场、统一组织实施采购,提高集中采购的规模和效益。通过实践运行,区域联合采购产生了较好的规模效应,取得了阶段性的成效,产生了良好的社会效应。批量集中采购与区域联合采购追求规模效益的目标一致,但实践范围更开阔,包括在同一预算体系范围内、同一行政区划的相同财政体系内、同一行政区划内的不同财政体系内等多种情况。

二者的核心差别在于,区域联合采购以“区域联合”为抓手,是批量集中采购中的一种特定适用情况,而批量集中采购以批量集中为牵引,通用性更强,实行思路更广泛、更靠近批量化集中采购的本质。并且,这种区域联合采购是在各参与单位自愿参加,且各自经费预算体系不变、采购审批权限不变、财务支付渠道不变的基础上实行的,缺少行政强制力约束,不同体系单位参与联合采购的内在驱动力相对有限,在采购标准的统一,采购效率的保证上也容易遇到较多困难。批量集中采购则适用范围更广,根据具体情况是适用于体系联合还是区域统筹,是统一的预算体系还是各自独立的经费来源进行区别设计,以在相关品目上形成有效批量为着眼点。同时,批量集中采购在确定实施范围、品目目录和配置标准后,对于参与单位在相关品目的采购上具有强制性效力,这在提高相关单位参加批量集中采购的积极性方面具有重要作用。

 

3.批量集中采购的定义之我见。

 

通过以上研究分析,可以对批量集中采购的概念有相对完整的把握,在凝练其准确定义时,还应注意以下几点:

第一,批量集中采购并非一种新的采购方式,而是政府采购在批量化实践经验总结的基础上,为有效解决现实问题、促进采购模式机制优化发展、深化采购改革而创新的一种组织形式和运行模式。

第二,批量集中采购归集的需求应以形成较大批量为标准,适用于一定条件的体系或范围内,在发展空间上不应只限定在通用性强、技术规格统一、便于归集的品目范围内,今后应在科学论证的前提下逐步向更大范围拓展。尤其一些涉及金额大、客观需求量具备一定规模、归集起来并非特别容易的采购需求,对于形成大批量来打破现阶段的价格和服务坚冰有着更强烈的诉求。

第三,固定财政来源和支付体系并非批量集中采购必须具备的特征。从实践情况来看,一些不同资金来源、分别支付单位参与批量集中采购的案例也可通过合理统筹取得良好的采购效果。因此,如果将批量集中采购限定在由财务部门统一支付的条件下,一些具备形成批量化采购条件,却很难做到集中支付的单位将被排除在批量集中采购实践之外,很难实现规模效益,区域内跨体系集中型的批量集中采购将无法获得实践经验。尤其是在现阶段批量集中采购还都处在进一步推广、被实践进一步检验的阶段。所以,不论统一结算还是分签合同,只要能有效归集成较大批量、保证采购效率、实现采购目标的都应看作有益尝试纳入批量集中采购概念中来。

第四,公开招标并非批量集中采购必须采用的方式。提升效率是现阶段批量集中采购的重难点问题,灵活选取采购方式是解决这一难题行之有效的思路。这一点在财政部2014年120号文件中,已对采购方式的选取进行了拓展实践,对不同采购方式的基本适用条件进行了明确。

综上所述,本文在现有各类研究的基础上,从批量集中采购的本质出发结合其未来发展方向给出定义,即批量集中采购是一种以追求规模效益为根本目的,以突破“一事一采”形成批次集中为重要特征,通过设置品目目录及配置标准来归集汇总不同单位或相同单位在一定时间段内相同的采购需求,达到一定规模后由集中采购机构统一进行采购的政府采购模式。

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